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反思传统 构筑和谐有力的国税执行文化
沈永刚
温家宝总理在2006年《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这是“执行力”概念首次出现在中国官方文件中，标志着政府“执行力”建设被正式纳入国家治理范畴。2008年，湖北省政府在全省部署开展加强政府执行力建设工作。省国税局积极贯彻落实省政府要求，在全省国税系统开展了文明执法教育、加强执行力建设的活动，各地国税部门围绕“如何提高国税部门执行力”开展了大讨论。对此，笔者认为，谈执行力离不开传统文化这个大背景。传统文化不是只存在于书籍、博物馆和民俗里面，现实生活中，一个人、一个组织在思考问题、作出决定、处理事务时，传统文化就在不知不觉中施加着影响。目前，国税部门存在的政令不畅、执行不力、执法不严、落实不到位等现象，往往可以从传统文化中找到问题的根源。因此，有必要从执行力的角度审视传统文化，分析传统文化对执行力的影响，在加强执行力建设的过程中认真加以考虑，进而构筑和谐有力的国税执行文化。
一、回顾历史，反思中国传统文化对执行力的影响
执行力最简单的定义就是保质保量地完成自己的工作和任务的能力。中国拥有五千年的文明史，有着丰富的传统文化积淀，很多“新名词”都可以在传统文化中找到相应的解释和例证，执行力也不例外。关于执行力的成语有：令行禁止、政令畅通、“言必信、行必果”等，还有：“天下之事，谋之贵众，断之贵独，虑之贵详，行之贵力”这样充满智慧的论断。客观地讲，我国传统文化中虽然不乏强调执行的思想，但从现代文明的角度来看，其对执行力的负面影响更大。传统文化是一个大题目，相关论著颇丰。限于水平，笔者欲在借鉴他人研究成果的基础上，结合历史，从执行力的角度，对传统文化的负面影响作以下粗浅的思考。
1．“人治”文化对执行力的负面影响。在中国几千年的历史长河中，“人治”的影响远甚于“法治”。“人治”的社会或组织具有蔑视组织、蔑视制度、盲目崇尚领袖等特征。“法治”使组织具备强大的执行力，而“人治”则削弱组织的执行力。一方面儒家思想强调等级观念，孔子云：“君君，臣臣，父父，子子”，强调尊卑有序、上下有别，为尊者讳，皇上说的就是圣旨，不管他是明君还是昏君，照着执行就是。另一方面，“人治”文化的特点是善于变通。不是没有法律，但“刑不上大夫”；皇上的旨意不对或不便执行，就来个阳奉阴违。“上有政策，下有对策”清楚生动地表明了中国人对制度的不尊重与蔑视。这必然对组织的执行力构成巨大的挑战。同时，“人治”的结果也必然导致政策的不连贯，朝令夕改，所谓“新官不理旧事”便是写照。在中国历史上，宋朝的王安石变法可谓是一次革新图强的机遇，但这次以税制改革为主的变法受到了当时朝廷中的“圣贤”司马光的强烈反对，两派斗争的结果是王安石被迫退隐,新法执行八年后被全部废止，国家因此错过了中兴的机会。变法失败六十年后，金兵长驱直入，宋朝被迫迁都杭州。另外，司马光为首的保守派攻击变法的最大理由是新法扰民，使百姓不堪重负。如“青苗法”，大体相当于现代的小额农业贷款，其出发点是好的，起初在一些地方也收到了好的效果。但由于当时“人治”的环境，在全国推广的过程中，一些官吏为邀功而强迫不需要贷款的农民也申请贷款，有的还擅自提高贷款利息，导致民怨沸腾，完全背离了立法的本意。
2．“面子文化”对执行力的负面影响。“面子文化”可谓中国传统文化的一大“特色”。从社会心理学的角度来看，所谓“面子”是指“个人在社会上有所成就而获得的社会地位或声望”。在中国社会关系网络中，由于面子不仅牵涉到个人在其关系网中的地位高低，而且涉及他被别人接受的可能性，以及他可能享受到的特殊权力，因此，在中国社会中，“顾面子”便成为一件和个人自尊，甚至是个人利益密切关联的重要事情。“顾面子”是“实事求是”的最大敌人。在中国社会里，不论是上对下或下对上的关系方面，一个善于“做人”的人，通常都是善于顾及他人面子的人，他会为了在公开场合不驳别人的面子，明明不同意却不提出反对的意见和建议，甚至是为了给别人添加面子，而表示赞同这个方案。因此，中国很多组织中的相当一部分议案在“面子”的干扰下，往往没有经过充分的讨论，甚至是应有的争论，就被轻松通过了。而中国一向没有法治习惯，因此，被轻松通过的方案又轻松地“不被执行”，因为领导者的面子被照顾了，他也需要照顾下属的、同事的面子，这样一来，“不执行”也不会有什么问题。如此“相互照顾面子”，组织怎么可能谈的上执行力呢。由于顾面子而误事的例子简直不胜枚举。
3．“熟人社会”对执行力的负面影响。所谓“熟人社会”，是费孝通先生提出的概念。费先生认为，中国传统社会是一个“熟人社会”，其特点是人与人之间有着一种私人关系，人与人通过这种关系联系起来，构成一张张关系网。背景和关系是“熟人社会”的典型话语。民间“人熟好办事”的说法，正是对“熟人社会”的一种朴素表达。“熟人社会”本身无所谓好坏，但它对执行力无疑是一种挑战。一方面“人熟好办事”导致执法有别。如果是陌生人，执法者可能会照章办事，秉公执法，而遇到熟人之后，如果还是按规定办理，就显示不出彼此关系的特别，于是能免则免，特事特办，把自由裁量权用到极致，甚至有法不依，任人唯亲，完全违背了公平、公正的立法原则。另一方面，“人熟事顽”导致执法难。林则徐有一副对联：常调官好做，家常饭好吃。所谓常调官好做，是指到任之初，同事、下属之间彼此尚不熟悉，完全按规矩办事，政令通达；等到相互之间变成熟人之后，反而难以按规矩办事了，因为“人熟事顽”，对方认为你一定会特别对待他，乃至有恃无恐。不仅是同事、下属，被管理的对象也是如此，所有林则徐才会如此感慨。
此外，由于中国传统文化偏重感性思维，使中国人习惯于模糊的概念，不利于执行细节的落实；由于“不患寡而患不均”导致平均主义盛行，不利于对执行效果的评价，等等。
二、审视现在，基层国税部门执行不力的现象及根源
省政府明确指出，执行就是实施、落实。从税收的职能作用来看，执行力具体体现在执行税收政策，组织税收收入，为经济社会发展提供可靠的财力保障，推动经济社会协调发展等方面。近年来,各级国税机关大力推进科学化、精细化管理，认真开展“管理三步曲”，整体执行力有了明显提高，工作成绩有目共睹。但成绩不能掩盖问题，在执行力方面，目前基层国税机关还存在诸多问题，主要表现为：简单随意，理解上级政策不全面，执行上级决策不认真，甚至搞上有政策下有对策；机械照搬，上传下达，说一办一，形式上执行坚决，实际上消极怠工；被动应付，缺乏积极性、主动性、创造性、预见性，推推动动，不推不动；笼而统之，工作不具体、不深入、不扎实，浅尝辄止，只讲原则话，不求精细化；虎头蛇尾，开始抓得很紧，后期疲疲沓沓，缺乏后劲，不能持之以恒。
产生上述现象的原因，有思想上的问题，有能力上的问题，有法制环境、税收环境亟待优化的问题，还有工作流程、岗责体系需要完善的问题等。以上问题在很多调研文章中都有深入的分析，本文略去不谈，重点就决策、执行和评价三个方面的问题进行探讨。
1．决策缺乏科学性导致难以执行。科学的决策是执行的先决条件，领导干部是执行力的核心因素。现代管理学认为，管理者一开始所制定的决策并不都是准确的，至少不是最优的，它需要在其后的实施过程中不断的进行调整或修正。这一点是决定决策能否有效的关键。通常，在制定决策时，管理者会根据前期的实践总结和所能掌握的有限信息、局部情况，依照并不全面的主观判断来进行决策的。管理者的价值观、地位、技能、学识等因素也会影响到能否进行正确的决策。这在管理学上称为“有限理性”。显然，决策依据上的未知和决策者本身的局限性决定了管理者最开始制定的决策往往并不是最优解，甚至是不准确的。在我们这个深受“人治”文化影响的社会，决策者位尊权大，下属为照顾领导的“面子”，往往对问题避而不谈，报喜不报忧，导致很多决策缺少科学的调查论证，任凭领导人拍板。然而问题毕竟客观存在，所以我们经常是会上一种声音，会下十种声音，严重影响了决策的执行效果。就国税部门来说，目前部分决策（包括决定、工作任务和工作要求）存在五类问题：一是决策与基层工作实际脱节，不便执行；二是决策频繁，前后重叠，导致基层疲于应付；三是决策缺乏长期性，改动频繁，基层无所适从；四是决策细节考虑不周，缺乏可执行性；五是决策超前，好大喜功，导致一些基础工作长期得不到根本性的转变。
2．执行缺乏持续性导致制度虚化。一项决策作出后，各种工作机制、规章制度是保证决策顺利执行的重要因素，并且有的决策本身就是要制定规章制度。然而，在我们这样一个“熟人社会”，除硬性的法律规定之外，规章制度的贯彻执行往往受到人情的影响。在制定实施之初一般都能照章办事，时间一长，就“人熟事顽”。管理者、监督者也是人，难免顾及同事、下属的“面子”，打一下、摸一下，能不追究就不追究，下不为例，结果规章制度不同程度地虚化，除少数硬性规定外，其他部分几乎形同虚设。这种情况越往基层越明显。究其原因，“面子文化”、“熟人社会”都是一种世俗文化、草根文化，越到下面氛围越浓厚。规章制度的虚化严重削弱了决策的权威，影响了基层国税机关的执行力。
3．评价缺乏合理性导致事与愿违。对工作成绩、工作质量的正确评价也是提高执行力的重要一环。当前，对基层国税机关的评价主要集中在绩效考核上，它是对工作结果和工作业绩的科学评判，是履行工作职责与实现工作目标的晴雨表。考核不到位甚至是缺位，会影响执行者的积极性和能动性。目前的绩效考核评价体系的突出问题是缺乏合理性，主要表现在不能对各单位实际工作质量做出客观公正的评价、不能充分发挥正确的工作目标导向作用等方面。各种征管考核指标过多过滥，有的不切实际，在一定程度上造成基层税务干部疲于应付，不得不耗用大量的时间和精力来应付上级的检查和考核。这种考核模式非但不能客观公正的反映出各单位的实际税收征管工作质量，更重要的是不能起到引导各级税务机关和广大税务干部克服“为考核而考核”的工作模式，转向以“依法治税”为最终工作目标，积极开展各项税收工作。
三、面向未来，构筑和谐有力的国税执行文化
首先要明确一个概念：传统文化并不等同于文化传统。前者是几千年历史的积淀，是已经形成的、过去的传统，后者是当下的、可变的文化，两者是传承关系，不能混为一谈。其次，凡事都有两面性，有负面影响也有积极的一面，还要看怎么对待和引导。比如：“好面子”本身未必是坏事，“好面子”与进取心只是一墙之隔。如果能够把“好面子”转变为进取、变革的动力，那么，这就是最内在、最深刻的动力；无数的创新、成功、进步都是源自于“不服气、不认输”等浅显却本能的动力。我们躬逢盛世，处于一个变革的时代，有着古人不能比拟的信息优势、科技优势，应当树立坚定信念，改造、丰富、完善我们的执行文化，推动国税事业不断前进。
1．与时俱进，用现代的理念强化执行力。执行力建设，理念要先行。行为心理学认为，人的实践行为是一个知、情、意、行统一能动的系统过程；只有认知、情感、意志和行为达到高度的协同，这种实践行为才最为持久，也才最有积极意义。因此，要站在从保持国税工作和谐发展的高度，充分认识加强执行建设的重要意义，借鉴企业文化的先进理念，消除传统文化中对执行力的不利因素，打造全新的国税执行文化。首先，要树立“认真第一，聪明第二”的理念。基层工作重在执行，上级的决策和部署绝大多数是经过调查研究、深思熟虑、科学决策的结果，要接受任务不讲条件，决不能自以为是地修改决策、变通执行，即使有与本地实际情况有出入的地方，也应通过反馈机制进行校正。要牢固树立执行决策不走样、完成任务追求圆满的意识，对上级出台的政策、作出的决定、部署的工作，主动接受，坚决执行，确保落实到位。其次，要树立“结果第一，理由第二”的理念。执行的本质就在于抓住结果，实现预期结果，没有结果一切理由都不存在。客观条件千差万别，且处于动态变化之中，要积极创造执行成功的条件，组合优化有利于执行的因素，达成执行的结果。讲执行贵在落实到位，即所谓有令必行，有行必果。这是税收工作的内在要求。执行的过程可以不尽相同，执行的结果必须统一要求。第三，要树立重视细节的理念。细节决定成败，细节上1%的错误将导致整体100%的失败。工作的成败往往失于某一细节，败于某一小事。因此既要从大处着眼，更要从小处着手，要克服粗放式的、笼而统之、大而化之的作法，实行精细化管理，把工作做实做细，精益求精。
2．实事求是，用科学的决策提高执行力。前面提到“面子文化”是实事求是的最大敌人，反过来说，实事求是也是“面子文化”最大的克星。要想破除“面子文化”，决策者、领导人责任重大，因为他们掌握着组织里最大的资源，所以也就掌握着组织里最大的“面子”。只有组织的领导层自己讲真话、要求讲真话，自己干实事、要求干实事，把不讲真话、开会不说、会后不干的人统统请出去，这样组织的“面子文化”才能被破除。首先，要加强调查研究。科学决策要求决策信息具备准确性和实效性，调查研究既是一种思想方法，也是一种工作方法，更是马克思主义哲学的一个基本观点。“没有调查就没有发言权”，在深入调研的基础上“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”，把握事物的本质、发展规律和发展趋势。调查研究的过程是从感性到理性的过程，实践到认识的过程，也是走群众路线的过程。实践证明，凡是建立在深入调查研究基础上作出的决策，基本上都是符合实际、便于执行并能够较好地得以执行的。其次，要加强决策的预见性。凡事预则立，不预则废。系统规划是做好一项工作必须具备的，尤其是信息化进程加快，使国税工作内部结构更加紧密，各环节扣得更紧，做工作往往是牵一发动全身，这就需要在决策过程中有强烈的整体意识、系统意识。通过加强决策的预见性，使基层在执行时减少重复劳动，提高执行效率。第三，要在决策的过程中集思广益。现代管理学认为，领导人的责任不是制定决策，而是对决策方案的选择权以及对决策实行的执行权。要在各级国税机关之间和机关内部建立方便、畅通的互动反馈渠道，在制定决策的过程中，充分发挥集体的智慧，了解真实情况、听取真实想法，利用集体智慧减少决策失误，修正执行中出现的偏差。
3．以人为本，用优良的素质保证执行力。人永远是第一能动因素。所有的决策都必须靠人去执行，人的素质、人的意愿决定了执行的效果。首先，要提高基层国税干部的执行能力。广大国税干部工作在基层一线，他们是税收事业发展坚实基础和内在动力。要创新培训教育机制，通过持之以恒、行之有效的学习培训，不断提高广大税务人员的政治素质、理论素质、岗位技能、职业道德与人格修养，锻造一支埋头苦干、作风过硬的高素质队伍。要鼓励干部开展自学，学习信息技术、法律知识、外语知识，广泛阅读文、史、哲各种书籍，发展健康的爱好，开阔视野，丰富心灵。同时，认真开展各项竞赛，建立人才库，并将其作为干部提升使用重要内容之一，充分发挥其内在的能量，调动学习积极性，促进其素质的全面提高。其次，要营造和谐的工作环境。围绕基层国税发展目标，做到从大局出发，努力营造顾全大局、珍视团结、维护稳定的良好氛围，尊重人格和权利，以诚待人、以理服人、以情感人，努力形成心齐、风正、气顺、干事的工作、生活氛围，形成工作的整体合力。要引导干部养成有能力、有成绩才是最有“面子”的观念，集体的荣誉才是最大的“面子”的观念。第三，激发国税干部的工作意愿。通过提高国税干部对国税工作的满意度，强化认同感和归属感，进一步搞高对国税事业的忠诚度，调动他们的积极性和工作热情。提高干部的满意度重点要做好三项工作：建立切合实际的绩效考评体系和激励机制；建立良好的职业发展通道和个人成长空间；营造以人为本的国税文化氛围。
4．科学评价，用合理的考核促进执行力。科学评价就是要防止模糊文化、平均主义，对“做与不做”、“做得怎样”有明确的衡量标准，坚持以责任和效果论功过。首先，要根据基层税务部门的特点，科学设定执行任务和责任目标，完善考核的程序、标准、办法，加强对执行过程的控制，逐步建立起科学的执行力绩效管理体系，形成正确的用人导向和政绩观。其次，通过优化考核指标，改进考核手段，建立新的考核体系，实现由部门考核向流程考核转变，由集中考核向日常考核转变，由手工考核向计算机考核转变，由定性考核向定量考核转变；既要突出重点，又要兼顾全面；既要有定性的指标，又要有定量的指标；既要看结果，又要看过程；既要奖优，又要罚劣。同时，将考核结果与收入分配、评先创优、干部使用等方面利益挂钩，形成科学合理的考核评价机制和竞争激励机制。第三，在认真考核的基础上要加强对执行制度的监督。考核只能部分反映制度的执行情况，要防止制度的虚化，必须加强日常监督检查。一项制度实施以后，必须坚持不懈对其执行情况地进行监督，一方面防止制度流于形式，另一方面及时针对工作要求和实际情况的变化进行修订，确保制度便于执行。必须指出的是，在制度的执行上，领导干部同样具有首要责任，“上梁不正下梁歪”，只有领导带头遵守制度，才能从根本上保证制度的生命力。
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