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让信息公开成为构建和谐国税的“阳光工程”
——关于税务信息公开的实践与思考
朱佩霞
实行税务信息公开是构建和谐税收征纳关系的基础和前提，通过实行执法依据公开、执法信息公开、执法裁决公开等信息公开制度既能切实保障纳税人的知情权，又能规范税务干部的税收执法权，便于征纳双方义务的履行和权力的维护，利于和谐税收征纳关系的构建。税务信息公开既是公民宪政知情权的集中体现也是保护纳税人合法权益的有效有段，但就当前的基层实践而言，税务信息公开在依据性、操作性、救济性等方面仍存在一些问题，本文就如何加强税务信息公开工作谈几点浅显的认识。
一、建立税务信息公开制度的意义
信息公开制度的法理依据来自于“知情权”——作为公民基本权利的普遍认可。“知情权”（the right to know），这一概念最早是由美国记者肯特•库柏提出，其基本含义是：“公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉，尤其是获取政府信息的权利。”而其理论基础及核心价值，则追溯于西方社会普遍认同的社会契约理论。
16世纪西欧发生的文艺复兴运动，17世纪法国出现的启蒙运动，标志着人的觉醒和人权意识的萌发，而鲜明的提出人民主权观点的是十八世纪法国的卢梭，他的主张影响了法国大革命，对近代资产阶级革命产生深远影响。在《爱弥儿》中，卢梭论述道“建立在基于人民自由意志订立的契约基础上的国家，国家最高权力即主权应当属于全体人民，即人民行使国家主权。”从这一理论出发，我们可以推导出公民的知情权：既然国家公权力来自于公民个人的权利让渡，人民是国家权力的来源，那么他们就必然拥有监督政府工作、管理国家事务的权利，而知情权就是公民行使国家权利的重要体现。公民知情权的实现具有监督政府管理、维护发扬民主、促进社会发展的重要价值，同时是依法行政、建设法治政府的必然要求。而税务信息公开作为公民知情权在税务领域的集中体现，具有极其重要的现实意义。
（一）有利于化解征纳双方的尖锐矛盾
社会发展实践证明：人们不可能在争取社会和谐的过程中通过压制“利益冲突”与回避“矛盾”来谋求多元利益通向一致的道路。构建和谐税收征纳关系同样存在征纳双方之间的利益差异与矛盾冲突，实行信息公开制度有利于解决这些利益差异与矛盾冲突。例如：通过公开征纳双方权利义务，促进征税行为符合纳税人的权利需要，监督执法行为是否让纳税人满意，以持续长久地获得纳税人支持；通过公开减免税的条件和程序，使纳税人减少和抑制“免费乘车”动机，促进其积极遵从税务机关征税行为的制度安排；通过公开税风税纪，促进征税行为及时受到监督，征税权力得到有效控制，有利于从征税主体角度为构建和谐税收征纳关系提供制度保障。
（二）有利于监控税务部门的征税权力
程序保障原则特别重视通过税收程序规范征税行为，切实保护纳税人享有的税收知情权、回避申请权、信息保密权等一系列程序性权利，以调和与征税机关在实体权力上的非对称性。构建和谐税收征纳关系所要实现的程序保障具体体现在处罚事项要告知、税款核定要公布、设定许可要公开、救济渠道要明确等执法要求中，而实行信息公开制度则是这些制度合法有效运作的基础与前提。它有利于从程序上防止征税权力的滥用，能有效平衡征纳双方权利义务的非对等性，有利于征税行为的程序化与和谐税收征纳关系的形成。
（三）有利于彰显纳税服务的主体地位
税收征管过程也是提供服务的过程，构建和谐税收征纳关系的过程也是不断优化纳税服务的过程。随着税收征管理念的转变，构建和谐税收征纳关系的呼声也越来越高，税务机关为纳税人提供优质服务的紧迫性也越来越强，客观上要求建立以“为纳税人服务”为核心的新型税收管理思想。信息公开制度是税务机关优化纳税服务的一项重要举措，有利于改变以往只注重对纳税人防范、检查和惩罚的观念，从而公平、公正、公开地服务于纳税人；有利于突出纳税人的合理需求，强调税收公共服务功能，使执法和服务相互融合、相互促进，不断提高征管效率和质量；有利于将过去高标准的职业道德要求，转变为税务人员的基本行为规范；有利于彰显纳税人在税收征纳过程中的主体作用，在服务内容上尊重纳税人的选择、在服务操作中强化纳税人的参与、在实施效果上注重纳税人的评价。
二、国税系统推行信息公开的情况
随着税务信息公开制度的全面推行，全市国税系统在完善信息公开内容，探索信息公开形式，加强信息公开管理等方面，进行了一系列有益尝试，取得了良好的社会效果。
（一）明确思路，提高公开意识
自《中华人民共和国信息公开条例》施行以来，全市国税系统高度重视税务信息公开工作，按照《条例》的基本要求以及实现公开、公正执法，便捷、高效服务的目标，确立了推进信息公开，打造“阳光国税”，促进工作发展的思路。一是编制《武汉市国税局政府信息公开指南》，明确了主动公开政府信息的公开范围、公开形式和时限要求，以及依申请公开的受理机构、公开范围和公开程序，为纳税人获取税务信息提供了渠道指南。二是公布《武汉市国税局政府信息公开目录》，主动公开了从单位职责、领导分工、内设机构、办事指南、规章制度、承诺事项、行政许可、行政复议等12大类30小项的税务信息，进一步明确了信息公开的内容和范围。三是制定《武汉市国税局税务信息公开实施方案》，建立了市、区两级税务信息公开领导小组和办事机构，加大了对税务信息公开的指导、协调、督查力度，为全面推行税务信息公开提供了有效的组织保证和制度保证。
（二）突出重点，加大公开力度
全市国税系统按照“以公开为原则，不公开为例外”的要求，以公开纳税人关心的热点涉税事项为重点，不断丰富税务信息公开内容，加大公开力度。一是重点公开税收法律、法规和政策。武汉市国家税务局网站（外网）建立了包括增值税、消费税、企业所得税、车辆购置税、进出口税收等在内的11大门类的网上税收法规库，同时提供多层面的查询功能，全面、及时、准确地公开税收法律、法规和政策，方便纳税人和社会各界快捷了解和掌握各项税收法律、法规和政策，明确自身的权利和义务。二是重点公开税收征管和纳税服务规定。结合税收征管体制改革，建立办税指南专区，在税务登记、发票领购、纳税申报、资格认定、涉税事项审批等方面，公开税收管理服务的规范标准、办税程序、办税时限、岗位职责等内容，确保各项涉税事项方便快捷地办结。三是重点公开纳税人普遍关心的税收热点问题。如全面推行电脑定税公示制度、全面公开纳税信用等级评定程序和标准、税务行政复议及诉讼方式、税收法律救济渠道等，密切了征纳关系，维护了纳税人的合法权益。
（三）创新形式，丰富公开载体
全市国税系统按照“依法公开、注重实效、方便群众”的原则，不断创新税务信息公开形式和载体。一是抓网络公开。“武汉国税”网站自2004年7月开通以来，依托互联网快速、无障碍、覆盖面广的优势，将税法宣传与纳税服务有效结合，为纳税人提供高效、及时、个性化的服务。截止8月底，网站访问量已累计突破2204万次，平均每天为1.2万人提供涉税信息服务。其中，深受纳税人欢迎的 “热点问题”和“发票查询”栏目平均每日点击量达到千余人次，弥补了日常信息公开工作的不足。二是抓窗口公开。全市国税系统目前正积极开展标准化办税服务厅建设，对信息公开基础设施进行全面更新改造，规范了公开的具体内容和标识，进一步提高了窗口公开的规范化水平。同时，通过在办税服务厅设置电子显示屏和电子触摸查询系统、编印《纳税实务百问解答》和《国税税收优惠政策摘编》等宣传资料，采取现场咨询以及信函、电话等形式，为纳税人提供办税程序、涉税政策等方面的咨询和辅导，既优化了税收服务，又促进了信息公开。三是抓媒体公开。全市国税系统在税收宣传月期间，普遍在本地电视台、电台、报纸等媒体设立税收宣传栏目，在持之以恒抓好日常税收宣传的同时，及时解读各项新的税收政策，宣传依法诚信纳税的典型，以及再就业税收优惠政策等社会关注的涉税事项。市局领导还积极参与“行风连线”、“百姓问政”等专题活动，与纳税人和社会各界直接交流，答复咨询、宣传政策，取得了良好的社会效果。
三、当前税务信息公开存在的不足和建议
《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）从今年5月1日起正式施行，为做好税务信息公开工作，国家税务总局于4月21日召开全国税务系统政府信息公开工作专题视频会议，并印发了《国家税务总局政府信息公开系列文件》，进一步明确了实施税务信息公开工作的具体要求，但从当前基层实践来看，依然存在一些问题和不足，亟待进一步明确和完善。
一是依据性问题。《条例》第六条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”，但同时又规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”、“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但对保密的具体范围和内容并没有作明确的规定，如此就让基层税务机关产生如何界定信息公开与保密界限的难题，进而造成“不公开违规，如公开违法”的两难困境。为此，我们建议，应当在遵循“公开是原则，保密是例外”的基础上，制定配套的实施细则，进一步明确保密的范围，同时确定划分公开和保密界限的原则和处理程序，使行政机关有法可依。
二是场所性问题。《条例》第十六规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”仅将档案馆、图书馆作为政府信息公开的指定场所，显得渠道单一。导致纳税人无法在上述公共场所取得所需信息后，进一步将信息公开诉求转向基层税务部门。为此，我们建议在国家档案馆、公共图书馆以外，应进一步规定各级税务部门在本级政府网站及税务网站主动公开相关涉税信息，同时应在办税服务场所设置专门的公共查阅室或咨询窗口，拓展涉税信息的公开渠道，方便纳税人及时查阅。
三是操作性问题。《条例》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。”但同时又规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。”如此就造成基层税务机关根据纳税人口头申请确定受理信息公开申请后，如何核实申请人身份和申请内容真实性的难题。为此，我们建议，将口头申请仅作为要约式申请或作为接收申请的要件之一处理，对提出口头申请的纳税人，应责成其在提出申请后规定的时间内，提供有效的身份证明或证明文件，否则不予受理。如此，既能免除基层税务部门不必要的责任，同时也能解决信息公开工作的操作性难题。
四是时限性问题。《条例》第二十四条规定：“行政机关应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”，但同时又规定：“在信息公开前，行政机关应对拟公开的政府信息进行保密审查”，总局为此还专门出台了《国家税务总局政府信息公开保密审查办法》，如此就造成基层税务机关按照规定程序进行保密审查超时和不按规定审查违规的两难困境。与此同时，保密审查工作自身的可操作性亟待进一步加强。为此，我们建议，在设计信息公开时限要求时，应将履行保密审查程序所需的时间考虑在内。对主动公开信息，保密委员会要定期召开专题会议，经讨论研究后统一发布；对依申请公开信息，则应取决于相应法律法规制定机关对法条的具体解释和总局、法院对相关案件的判例。同时，应适当简化保密审查程序，缩短日常信息公开办理时间。
五是救济性问题。《条例》第三十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报或依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”但并没有规定申请行政复议或行政诉讼的范围和程序，这往往造成基层税务部门自身都无法对不公开的依据定性举证时，如何应对纳税人的行政复议或诉讼的难题。为此，我们建议，要进一步完善内部监督保障制度，建立相应的信息公开缓冲机制，明确涉及信息公开工作的行政复议或行政诉讼的程序和范围，加强对信息公开人员的培训考核力度，定期对信息公开案例进行复查复核，确保公开按程序，不公开有依据。
六是管理性问题。国务院下发的《关于施行<条例>若干问题的意见》中规定：实行垂直领导的部门(单位)要在其上级业务主管部门(单位)的领导下，在所在地地方人民政府统一指导、协调下开展政府信息公开工作。”但何谓领导，何谓统一指导、协调，内涵不甚清晰，外延存在交叉。导致上级税务主管部门与本级政府提出的信息公开要求存在不一致的情况时，基层税务部门无所适从的困境。为此，我们建议，基层税务部门的涉税信息公开工作应当按照上级税务主管部门的统一部署开展，与此同时，应本着方便纳税人了解，节约纳税成本的原则，加强与地方政府的沟通协调，对于地方政府的合理需求，也要在法规、职责许可的范围内尽量满足，确实难以满足的，应当说明具体原因，争取理解支持。
综上所述，目前基层税务部门的信息公开工作仍处于推行探索阶段，我们要在实践中不断丰富信息公开内容，完善信息公开形式，在税务部门的法定职责范围内，切实保障广大纳税人的知情权。
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