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纳税服务必须体现公平与效率原则
郑汉华
随着国家税务总局《纳税服务工作规程》的颁布和实施，做好纳税服务工作、提高纳税服务水平已成为税收征管工作的重要内容之一。深化纳税服务可以使税务机关与纳税人建立起互信互动机制，形成和谐的征纳关系，促进纳税遵从度的提高，降低税收征纳成本，不断提升税收管理水平。但从目前运行情况看，普遍存在纳税服务工作不到位，纳税服务水平不够高的问题，究其原因是税务工作的各个层面纳税服务意识不够、纳税服务机制不健全以及纳税人税收遵从度不高，从而没有完全体现出税收的公平与效率原则。
一、坚持税收公平与效率原则的意义
税收公平原则是指国家征税要使各个纳税人承受的负担与其经济状况相适应，以保证各纳税人之间的负税水平均衡。税收效率原则是指国家征税要有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行，以提高税务行政的管理效率。税务行政过程既是税务机关依法行政的过程，也是纳税人履行纳税义务的过程。纳税服务能否体现税收公平与效率的原则，直接关系着纳税人奉行纳税费用的高低以及纳税费用分配的公平，并直接影响征税效率。如：税收信息服务有助于减少纳税人的信息搜寻成本；实行限时服务、延时服务则可以节约纳税人的时间成本。税务机关通过提高纳税服务水平，有利于建立和谐的税收征纳关系。
二、纳税服务与税收公平、效率原则的关系
纳税服务是税务机关在税收征收管理过程中，向所有纳税人提供旨在方便纳税人履行纳税义务和享受纳税权利的服务活动总称。狭义的纳税服务是指税务部门为服务对象提供的各种涉税便利措施，广义的纳税服务则包括优化税制、完善税政、健全征管、提高行政效率等各方面的内容。可以说，纳税服务内涵丰富，外延广阔，不仅涉及基层部门，而且贯穿整个税收工作，是税务机关每个工作人员的责任和义务，是需要广大税务干部共同参与的一项系统工程。
（一）深化纳税服务必须以体现税收公平原则为基础
我国《税收征管法》及其《实施细则》对纳税服务赋予了新的内涵，征管体制改革也将“纳税申报和优化服务”作为新的税收征管模式的基础，我们必须认识到纳税人将成为税收法律关系的权利主体，税收征管活动在一定程度上是税务行政执法与为纳税人服务的结合体，税收公平原则必须得到最大限度的保证。
税收公平原则一方面要体现税收负担在纳税人之间的公平。税务机关应该把尊重法律表现在依法行政、依法办事上。严格执法和文明执法是税务机关最基本的权利义务，也是最基本的服务，要在税收执法中体现公平、公正、公开，努力营造良好的税收秩序。
税收公平原则另一方面还应体现税务机关与纳税人双方的法律地位是平等的，权利和义务是相对应的。税务机关不能为了增加税收收入或加强管理，而损害纳税人的利益，法律法规的制定更多考虑税务机关管理角度，而较少考虑纳税人利益方面，这样的制度出台后，其执行工作的开展，很难想象能得到广大纳税人的遵守，往往事与愿违，执行管理的难度加大，造成税收征管的成本提高。
（二）深化纳税服务的本质是要体现税收效率原则
纳税服务的主要目的是提高纳税遵从度，其本质在于要体现税收效率原则。一方面要体现税收经济效率原则，也就是说通过有效的纳税服务促使税收额外负担最小化和额外收益的最大化；另一方面也要体现出税收本身效率原则，即使税收成本最小化。税收效率的高低直接影响到社会纳税遵从度的高低。西方纳税人遵从理论认为，纳税人会对遵从成本（包括时间成本、货币成本、心理成本等）和不遵从成本（罚款）进行比较，从而做出是遵从税法还是逃避税收的决定。时间成本是指纳税人搜集、保存必要的资料和收据、填写纳税申报表所耗费的时间价值；货币成本是指纳税人在纳税过程中向税务顾问进行咨询所支付的咨询费用或者交由税务代理等中介机构办理纳税事宜所支付的中介费用及拜访税务机关所花费的交通费用等；心理成本是指纳税人认为自己纳税并没有得到相应报酬而产生不满情绪或担心误解税收规定可能会遭受处罚而产生的焦虑情绪。由此可见，一项纳税服务措施的推出，在依法行政的前提下，只有体现出税收效率原则，从根本上减轻纳税人的办税负担，降低办税成本，才能够在实践中得到纳税人的认可，从而提高纳税遵从度，实现通过纳税服务来提高税收管理水平和办税水平的目标。
三、纳税服务工作存在的不足
近年来，税务机关无论是软件还是硬件方面，在提高纳税服务质量方面都下了很大的功夫。诸如从提高办税服务厅的硬件设施和环境，到相继公开办税服务厅窗口职责，到完善税收征管流程，努力提高税收征管效率，减轻纳税人办税负担，初步形成了相应的管理与服务制度体系，从而极大地促进了纳税服务水平的提高。尽管如此，还是不能满足纳税人日益增长的服务需求。以汉阳区国税局为个案分析，我们分别设计了调查问卷，对纳税人和基层办税人员就纳税服务工作的满意度以及对下一步纳税服务工作的要求进行了调查，调查统计结果以及区局调查走访的情况，反映出当前的纳税服务工作仍然存在一些欠缺，主要表现在对纳税服务的认识上、内容上、方法上、技能上没有充分地体现出税收公平与效率的原则，纳税遵从度仍然不高。
（一）纳税服务观念存在差异
一方面，从税务机关来说，由于长期以来对税收征纳关系的认识处于管理与被管理，监督与被监督的层面，这种不自觉的权力意识对纳税服务的影响就是纳税服务举措本位化，没有彻底地在纳税服务中体现税收公平原则。在当前的纳税服务体系中，税务机关是纳税服务的主体，服务举措是更多地倾向便于管理的角度建立的。比如有纳税人反映现行的增值税管理制度过于严格，取得增值税专用发票必须在规定期限内认证，否则不予抵扣；办理了网上申报的纳税人每月仍然要到办税服务厅办理专票认证手续。如此一来，网上申报这种便捷的服务方式不能体现出对办税效率的提高，相反其使用费用增加了纳税人办税的成本支出。严格地说，这是一种居高临下强势管理的体系，而不是一种真正公平意义上的纳税服务体系。
另一方面，从纳税人的角度来说，受其自身的文化水平和法律素质的局限，往往对纳税人的权利缺乏了解，加之在现实征纳关系中处于相对弱势地位，因此缺乏要求税务机关提供完善的纳税服务的自觉意识。一些个体工商户在调查中表示，税务部门不主动找他的“麻烦”就已经很满意了，哪里还谈得上要求什么“服务”呢！纳税人得不到足够的纳税服务和“国民待遇”，不仅影响纳税人的遵从度，也影响了我们的投资环境。并且由于纳税人对纳税服务期望值不高，直接导致税务机关在提供纳税服务的过程中缺乏监督，造成纳税服务的互动链条缺失，纳税服务工作一定程度上被削弱。
（二）纳税服务内容不尽合理
由于上述征纳双方观念上存在的差异，税务机关提供的服务往往是只注重解决目前税收征管中出现的问题，在办税服务厅、税务机关网站和纳税咨询台等服务机构和场所仍然是以纳税咨询、受理投诉等为主要的业务，服务内容的层次和标准都比较低，服务的质量和效率也不高，没有充分将服务理念拓展到日常税收管理活动中。例如在发票的管理上，相关管理措施的出台考虑更多的是税务机关的管理需求，预先设定所有纳税人为偷税嫌疑对象，并且制订各种措施来加以防范，其设计的原则在于堵住税收管理漏洞，不惜增加纳税人的办税成本。这种偷税假设的思维定式，不仅侵害了纳税人的合法权益，而且也严重制约了税收管理水平的提高。还有一些纳税服务措施机械照搬商业服务的做法，没有通过有效服务来体现税收执法的公平和效率原则，损害了税法的严肃性。比如要求税务机关办理税务登记时限时服务，当场发证。按照《征管法》和《税务登记管理办法》规定，对办理税务登记申请资料有疑点的，税务机关应实地调查核实后再办理税务登记，而在当场发证的服务举措中，税务机关对绝大部分纳税人未经核实当场发证，导致每月税务所都会接收到约占新开业户5%的无效户管（出于拆迁还建等目的，不经营又无法联系的纳税人），不利于对纳税人的管理，浪费税务部门大量的时间和精力。
（三）纳税服务方式缺乏创新
从调查结果分析，目前纳税人的服务需求集中于：一是需要政策辅导。随着法制意识的加强，纳税人维权意识提高，要求税务机关公正、公开执法，同时他们对税收政策了解的愿望更加迫切，希望税务机关加强网站建设，希望通过方便快捷的途径了解税收政策；二是需要提高办税效率。在旧的征管模式下，纳税人最大的需求就是得到税务人员平等尊重的办事态度，随着近年来政风行风建设的加强，这已成为税务机关和税务人员基本职业道德和规范。调查发现，纳税人均表达了对行政机关提高办事效率，简化办税程序的要求；三是要求多元化、个性化的服务。过去纳税服务以人工为主，随着信息化、网络化的发展，纳税人对税务机关优化流程、简化操作的呼声加大，迫切要求优化服务，增设网点，同时更要求开发网络资源，通过网上申报等信息平台解决更多的办税事项，真正做到方便、快捷。
目前，在基层税务机关的纳税服务工作中，一是过多注重形式，机械地照搬银行等窗口服务部门的做法，服务层次不深；二是忽视了纳税人的需求，使得纳税服务“供求不对路”，纳税人需要的项目没有被列入服务重点；三是税务机关在推行服务措施的过程中往往以税务机关的管理需要为出发点，以强势管理的手段推行纳税服务措施，未能遵从纳税人自愿的原则。例如网上申报方式的推行，由于上级机关以推行率作为考核工作的标准，造成基层税务人员直接对纳税人施加压力，不论是否适合网上申报方式，一律强势推行。以至部分纳税人连基本上网条件都不具备而办理了网上申报手续，每月到网吧或者到办税服务厅办理网上申报手续，违背了这项服务措施的初衷。而对年纳税额在500万元以上的纳税人实行办税“绿色通道”的服务措施，从公平的角度来说，对其他纳税人则是一种服务上的歧视态度。
（四）纳税服务技能发挥不够
一方面是涉税数据的收集、分析、处理效率不高，在税收管理中需要安排大量的检查核实工作来保证税收政策的准确执行，对纳税人造成一些不必要的负担。另一方面对纳税人的基础信息共享程度不高，纳税人相同的信息资料往往需要反复向税务机关报送。而政出多门、软件不兼容、数据不统一、信息不能共享的问题恰恰是税收信息化建设中最突出、最棘手的问题。相关税收软件功能的优化整合也是制约我们提供多元化、个性化纳税服务的重要因素。
四、深化纳税服务工作的对策
（一）围绕一个“圆心”，增强纳税服务理念
在税收工作中，我们要把纳税服务工作放在突出位置，紧盯纳税服务对象，始终围绕纳税人这个“圆心”，牢固树立以涉税工作为半径的新型服务观和税收宣传观，以新的服务理念引导税收工作向管理服务型和执法服务型转变，改变长期以来征纳主体法律地位实际不平等的现状，给纳税人以真正意义上的平等地位，树立“服务也是管理”的观念，要使纳税服务贯穿于税收立法和执法的全过程。对征税人而言，要加强对外信息发布工作，公开政务活动和办事程序，并采取社会协商对话、公众咨询活动和基层访问等形式开展社会沟通，缩短与公众的距离。
税收宣传中，要贴近百姓生活，实际而具体。加大税收的社会意义的宣传，从税款使用效益角度进行宣传，如通过对公共建设运用多少税收收入、效率如何等的宣传，让人们切实认识到税收对社会发展带来的宏观和微观效益，从而取得纳税人的信任、理解与支持。对纳税人而言，应使他们在自己脑海中形成全新的纳税观念，增强参与意识，积极调整自己的行为，做到依法纳税。每个纳税人都有税法知情权，要运用多种宣传方式，如通过开展知识竞赛宣传税法、在发票上印制税收小知识等，让每个纳税人和公共管理部门都明白税法，遵从税法，使税收政策及时发挥职能作用。
（二）加强两个建设，提高纳税服务能力
一方面是加强纳税服务硬件的建设，提高信息应用水平。一是提供面向纳税人的网上服务。实行大集中征收，全面收缩和撤销基层征管机构，如果不建立健全多元化申报服务体系，做到让纳税人在申报纳税时能够自由选择其最适宜的申报方式，使纳税人能够方便快捷地实现及时申报纳税，则必然会出现税收征管工作脱节和断档。同时，随着征管改革的纵深推进，税收征管集约化程度将越来越高，为纳税人服务工作更应加强。单就纳税申报而言，我们应在维持申报、缴款多元化格局下，完善申报制度，科学选择申报形式，如应积极推行申报、缴款的网络化、电子化等，要将所有的纳税申报方式综合使用，全面推行，形成多元化的申报服务网络。这都有利于降低税收成本，提高征管工作的效率和质量。二是提供面向税务部门内部的网上服务。通过辅助决策支持系统和税收计会统系统，实现办公无纸化、通讯网络化和决策智能化的目标，解决内部信息共享问题，充分发挥各应用系统的增值效益和服务功能。三是提供面向其他政府部门的网上服务。税务、财政、国库、银行、审计、工商、劳动、公安等政府部门作为国家重要的经济管理和监督机构，承担着为社会公众提供服务、支持经济发展的重任，各部门之间的数据交换量很大。税务部门需要向财政、国库等部门提供诸如工商税收收入报表、税收收入执行情况分析、财务税收汇总报表、税收工作情况以及其他综合信息资料，而税务部门需要从其他部门获得诸如国库预算收入报表、审计报告、工商登记等信息，部门之间的数据交换更加迫切。电子税务则可以实现财政、税务、工商、银行等相关业务系统之间的无缝链接，使信息充分共享，为有效实现税源监控、提升税收业务流程的自动处理提供有力的技术支撑。
另一方面是加强纳税服务软件的建设，提高税务人员的服务素质。完善窗口功能后，税务部门的业务重组和对纳税人提供优质服务的要求，对税务人员的素质和能力带来了新的挑战。现阶段，围绕纳税服务的建设要抓好以下工作。首先，要实施人力资源的优化配置。税务机关要根据对外服务的需要，合理配备人员力量，要将一批政治业务素质高、责任心强的税务人员充实到对外服务较多的岗位。其次，要加强队伍素质建设，包括政治和业务素质建设。主要通过制度建设、思想政治教育、业务培训等手段，抓好纳税服务队伍的综合素质。只有思想上树立较强执法意识和服务意识，业务上能按照《征管法》及其实施细则的要求扎扎实实地做好税收工作的税务干部，才能为纳税人提供优质服务，才能为税务系统的文明行业建设建功立业。第 三，要形成科学的涉税业务处理内部控制机制，通过每一个业务处理环节的相互控制和制约，确保每一环节的征管服务工作符合质量标准，为纳税人提供公平与高效的纳税服务。
（三）处理好三个关系，规范纳税服务内容
一是服务和宣传的关系，解决纳税人知晓度问题。要把税收政策解释清楚，使纳税人明明白白缴税。应着重把纳税人关注的热点、敏感问题一律公开，尤其在税收政策信息传达方面，不能只停留在办税服务厅大屏公告、发放宣传资料等方式上，应开辟与企业加强联系的多种渠道，如利用电子网站、媒体等形式加强纳税服务宣传，便于纳税人学习掌握；主动、及时、准确、全面地将税收政策向纳税人解释透彻，以增强税收政策的透明度，使企业与税务部门的信息交流始终畅通，减少纳税人由于了解政策不及时或不全面而出现的问题，真正维护好纳税人的合法权益，自觉接受纳税人监督，切实保证税法的贯彻落实，把优化服务拓展到提高纳税人素质之中。
二是服务和执法的关系。纳税服务就是要对企业全面落实各项税收政策。税务机关依法治税、公平执法是最好的服务，解决的是纳税人能处在同一条起跑线上的问题。在严格依法行政过程中，税务机关不仅要把纳税人作为管理对象，更要把纳税人作为服务对象，要把公开、公平、公正执法作为管理与服务的结合点，积极探索寓管理于服务之中的征管制度和形式，把工作的主导方向由以满足自身的征税管理需求为主，向以服务纳税人的纳税需求为主转变，在税收制度的制定、管理流程的设置和纳税方式的提供方面，相信纳税人，尊重纳税人，在管理过程中充分体现纳税人权利和尊严，切实维护纳税人权益，以优质的税收服务引导纳税人提高税法遵从的意识。如：在制定征管办法时，既要考虑一般，又要照顾例外，既要考虑堵塞漏洞、强化管理，又要考虑简化程序、方便纳税人；在行政执法时，既要监督纳税人依法履行纳税义务，又要充分尊重和保护纳税人的合法权益；在办理涉税事务时，既要坚持按规程办事，又要减少环节、提高办税效率上取得实质性进展。只有纳税人的权益得到更好的保障，纳税人对税法的遵从度才会越高。
三是服务和管理的关系。公民纳税是为了得到良好的公共服务，其中自然包括良好的税收征管服务。基于这一认识去理解税收服务，税务服务并不是在税收征管职能之外另搞一套服务职能，而是从本质上去认识税收征管工作的效果，正所谓“征管就是服务、服务就是征管”，执法与服务是统一的。在合法的前提下，不断满足纳税人的需求、为维护公共利益而限制纳税人的某些需求，让纳税服务真正体现税收公平的原则。
（四）实现四个转变，创新纳税服务方式
一是由一刀切服务向个性化服务转变。充分遵循纳税人情况不尽相同这一客观实际，对大中型企业纳税人和小型企业纳税人，对重点税源企业和普通税源企业采取不同的服务和管理方式，在公平执法的前提下，做到区别对待，满足纳税人的不同需求。
二是由微笑服务向实效服务转变。本着简化、科学、高效的原则，抛弃形式的东西，充分考虑纳税人的负担及其文化背景，最大限度地减少纳税人的缴税成本。
三是由单纯服务向综合服务转变。把办税服务与日常税收管理有机结合起来，通过各种形式的服务，全面了解企业的生产经营情况等综合信息，根据纳税人税源变动情况及时调整税收征管措施，做到税收管理精细化。
四是由办税服务向执法服务转变。在执法环节上，牢固树立依法行政、依法办税就是对纳税人最高层次服务的思想，坚持公开、公正、公平执法，积极为纳税人创造公平竞争环境，最大限度地保护纳税人的利益和依法纳税的积极性。
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