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促进“两型社会”试验区企业
自主创新的税收政策研究
武汉市国际税收研究会 武汉市国家税务局 课题组
2007年12月，以武汉为龙头的“8+1”城市圈正式被国务院批准为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”，即简称“两型社会”试验区。这是党中央、国务院根据科学发展观的要求，为促进区域协调发展，审时度势作出的重大战略决策，对武汉城市圈及湖北省是一次难得的发展机遇，有利于加快转变经济发展方式，促进经济结构调整。企业是“两型社会”试验区建设的核心力量，提高自主创新能力推进企业又好又快发展的基本动力。税务部门是“两型社会”建设的一支重要力量，激励企业自主创新，推进“两型社会”试验区协调、健康发展，担负着重要任务，应大有作为。
一、促进“两型”社会试验区企业自主创新能力与税收的辩证关系
（一）建设“两型”社会试验区的核心动力是企业自主创新
建设资源节约型、环境友好型社会不是一般意义上的保护资源、节约资源，而是应坚持生产的效益式发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，共享科技和产业发展的成果，实现经济社会永续发展。这是一项庞大的系统工程，涉及生产、消费、流通等领域，涉及发展战略选择、观念更新、制度变革等因素，需要政府、企业、居民、非政府组织等行为主体的积极作为与协作，需要各领域相关政策的支持和制度保障。而创新是一个民族向前发展的不竭动力。科技创新日益成为经济社会发展的重要推动力量和财富形 成的主要源泉。武汉要在“两型”社会试验区建设中发挥龙头作用，就一定要更加注重企业的自主创新。通过提高自主创新能力，走科技含量高、资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路，从根本上颠覆传统的经济增长模式。自主创新的主体是企业，企业主要是通过市场配置资源，政府主要是通过财政、税收等宏观经济手段进行引导和调控，规范市场行为。税务部门作为政府重要的职能部门，必须主动适应经济社会新形势和新任务的要求，充分发挥税收的职能作用，为“两型社会”建设作出应有贡献。
（二）税收能够引导自主创新能力的提高
自主创新、科技投资是企业一项风险性极大的投资，且研发成果具有很强的正外部效应，随着技术的扩散而被其他企业广泛应用，并迅速转变成公共物品，企业并不能控制与获得其研发投资的全部收益。即使企业看到科技投资的高效回报，也愿意承担科技投资的风险，但面对一些大型科技项目，往往财力微薄，无力满足科技投资的要求。为此，由政府承担发育市场的前期风险，运用行政手段实现社会资源的合理配置，已经成为发达国家和发展中国家早期市场发育时期的一条共同的必经之路。以OECD成员国为例，政府自觉制定相应的政策，对科技投资方面的市场失灵进行适度干预，向企业研发提供公共资金资助，以达到矫正市场缺陷，减少企业研发的风险与成本，激励企业增加研发投资的政策目标。
（三）科学技术水平的提高会增加税收收入
OECD国家的实证分析揭示，研发的投资增长显著提高了多因素生产率（即由GDP增长中减去劳动和资本贡献率的剩余）。研发活动已经成为推动OECD成员国经济增长的关键因素。当促进高科技产业发展的税收优惠政策付诸实施后，各市场主体便进行经济利益的权衡，在可预见的巨大经济利益驱动下，相当一部分市场主体显示出投资于科技创新产业的强烈欲望，最终大量的社会资本向科技创新产业转移，随着以资金密集、知识密集、技术密集和高附加值、高回报率为主要特征的高科技产业的蓬勃兴起和不断壮大，一大批配套产业、辅助产业或相关的新兴产业便会相继问世。这一局面的形成不但为国家税收创造了丰富的税源，同时也为政府制定更优惠的科技创新税收政策奠定物质基础，最终形成“税收优惠－投资增加－税收增加－税收优惠放大－科技投资放大－税收收入放大”的良性循环。
二、我国支持企业自主创新的现行税收政策分析
（一）支持企业自主创新的主要税收政策
我国现行支持企业自主创新的税收政策主要体现在促进技术进步税收优惠政策方面。特别是新的企业所得税法颁布后，针对企业自主创新的税收优惠政策有所强化，这些政策主要有：
1.鼓励企业研发投入的税收优惠政策。(1)自2001年1月1日起至2010年底，一般纳税人销售其自行开发生产的计算机软件产品，可按17％的法定税率征收增值税，但对实际税负超过3％的部分实行即征即退。所退税款由企业用于研究开发软件产品和扩大再生产，不征收企业所得税。(2)企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销。(3)企业发生的职工教育经费支出，不超过工资薪金总额2.5%的部分，准予扣除；超过部分，准予在以后纳税年度结转扣除。软件生产企业的职工培训费用可据实扣除。(4)由于技术进步，产品更新换代较快的固定资产可以加速折旧。(5)创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市的中小高新技术企业2年以上的，可以按照其投资额的70%在股权持有满2年的当年抵扣该创业投资企业的应纳税所得额；当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣。(6)企业进口直接用于科学研究、科学实验的仪器设备，免征进口环节增值税和关税。(7) 企事业单位购进软件，凡符合固定资产或无形资产确认条件的，可以按照固定资产或无形资产进行核算，经主管税务机关核准，其折旧或摊销年限可以适当缩短，最短可为2年。企业购置并实际使用规定的环境保护、节能节水等专用设备的，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。
2.鼓励高新技术产业发展的税收优惠政策。(1)对国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15％的税率征收企业所得税。(2) 我国境内新办软件生产企业经认定后，自获利年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。国家规划布局内的重点软件生产企业，如当年未享受免税优惠的，减按10％的税率征收企业所得税。(3) 集成电路设计企业视同软件企业，享受软件企业的有关企业所得税政策。集成电路生产企业的生产性设备，经主管税务机关核准，其折旧年限可以适当缩短，最短可为3年。经营期在15年以上的投资额超过80亿元人民币或集成电路线宽小于0.25um的集成电路生产企业，从开始获利的年度起，所得税享受“五免五减半”优惠；对生产线宽小于0.8微米（含）集成电路产品的生产企业，自获利年度起享受“两免三减半”优惠。(4)从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，所得税享受“三免三减半”优惠。
3.鼓励科研成果转化的税收优惠政策。(1)单位和个人从事技术转让、技术开发业务以及与之相关联的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税。(2)居民企业在一个纳税年度内，技术转让所得不超过500万元的部分，免征企业所得税；超过500万元的部分，减半征收企业所得税。
（二）存在的主要问题
1．宏观上促进企业自主创新的税收政策不科学。主要表现在：一是规格不高，缺乏稳定性。目前税收优惠政策和大多散布于财政部、国家税务总局的通知、规定、暂行条例和实施细则中，没有上升到法律层面。绝大多数关系到纳税主体权利义务的税种，都是由国务院颁布的暂行条例、草案、规定、办法等行政法规，造成补充规定的分量大大超过税法条文的现象。这即弱化了税法效力，也容易造成相互冲击立法权，使鼓励创新的税收政策难以得到有效执行。二是政策缺乏明确性。一方面表现为没有出台建立支持企业自主创新的税收政策的专门法律，也没有专门制定针对自主知识产权、风险投资和孵化器的税收优惠政策。另一方面表现为在制定税收优惠政策时，缺乏整体考虑，没有形成支持企业自主创新的税收政策体系。三是政策制定缺乏协调性。税收优惠环节选择不合理，重点不够突出。目前税收优惠主要集中于对已形成科技实力的高新技术企业、高新技术的引进以及已享有科研成果的技术性收入实施优惠，侧重于研发创新成功企业的终端环节。优惠政策格局不合理，重点不突出。针对应用技术研究方面的优惠政策较多，针对基础理论研究方面的优惠政策较少；针对引进先进技术方面的优惠政策较多，针对吸收消化特别是鼓励自主创新和科技成果向现实生产力转化方面的优惠政策较少；针对企业科研成果方面的优惠政策较多，针对正在进行科技开发活动，特别是对研究与开发、设备更新、风险投资和孵化器等重点环节的优惠政策较少。同时，这些税收优惠政策多局限于赢利性企业。
2．微观上促进企业自主创新的税收政策不完善。由于优惠方式比较简单，大多采用直接减免税费和税率优惠的方式，缺乏灵活多样的税收优惠手段。如：增值税方面，生产型增值税造成资本有机构成高的高新技术企业不能抵扣成本价值大的固定资产进项税额，加重了其税负，不利于科技产品在市场上特别是在国际市场上的竞争。增值税征税范围过窄，大量研究开发费用、技术转让费用等无形资产以及科技咨询费用、新产品的宣传广告费用等往往大于有形资产的投入，这些开支目前都不属于抵扣进项税额的范围其相关费用所含税款无法抵扣。所得税方面，现行的科技税收优惠主要是针对科技应用单位、科研成果，而不是针对具体的科技研究开发活动及项目。这使税收优惠对技术落后，急需进行技术更新改造的大批传统产业、老企业进行科技开发缺少鼓励，极易造成企业只关心科技的应用，而不注重对科技开发的投入，将导致经济建设偏重于新建项目走外延式发展的道路。在执行上，新企业所得税法虽然取消了对高新技术企业优惠的区域限制，但由于所有的高新技术企业都要重新认定，且认定的具体规则没有及时出台，导致现在所有原执行15%优惠税率的高新技术企业必须按25%的税率预缴，既占用了企业的资金，增加了企业负担，也造成了税收的虚增。个人所得税方面，对高科技人才的收入并没有真正的个人所得税优惠，致使高科技行业对人才的吸引力不够，也使得大量人才流向海外，尤其是对高科技人才的创新发明所获收入更是缺乏税收优惠，对高科技人才的技术入股、股票期权的个人所得税征收等问题也没有得力的税收措施，不利于调动科技人才的积极性。
三、国外利用税收政策促进自主创新能力提高的几种方式
为了促使企业科技进步和技术创新，增加科技投入，创新型国家在税收方面都采取了相应的鼓励措施。主要可归为以下几种：
（一）税基式优惠。包括起征点、税收扣除、免征额、投资税收庇护。为了鼓励增加研发经费投资，澳大利亚在对具备优惠资格的企业提供125%的研发经费应税收入抵扣的基础上，又增加了一项175%的额外抵扣优惠。新加坡的做法是将研究开发费用分为营业性支出和资本性支出，营业性支出可以当年扣除，资本性支出则分年摊销，如果研究开发费用项目经政府授权批准，其费用还可以进一步加倍扣除。韩国技术开发准备金制度规定：企业为解决技术开发和创新的资金需求，可按收入总额的3%（技术密集型产业为4%；生产资料类产业为5%）提留技术开发准备金，在投资发生前作为损耗计算，并允许在以后三年内用于技术开发及与之相关的活动。
（二）税率式优惠。包括优惠税率、减免税优惠。法国规定，公司出让技术获得符合条件的技术转让收入，作为长期资本利得，按19%的税率纳税(标准税率为33.33%)；个人的技术转让所得，也视同资本转让所得，按16%的低税率纳税。英国《科技创新信托法案》对向科技创新信托基金投资的个人实行税收优惠政策，包括：对持有5年以上的科技创新信托基金股份，可按其投资额的20%抵减个人所得税；对科技创新信托基金的分红不征税；对科技创新信托基金股份的出售所得免征资本利得税。为增强企业创新能力，美国政府对企业研发经费投资给予永久性税额减免的优惠待遇，并把小企业的先进技术长期投资收益税降低50%。
（三）税额式优惠。包括税收抵免和优惠退税。美国规定，当年的科研发展费用超过过去3年平均数的25%，可在当年应纳税额中抵免。凡购买新的资本设备，若法定使用年限在5年以上者，其购入价格的10%，可直接抵扣当年的应付税款；若法定使用年限为3年者，抵免额为购入价格的6%。如果公司企业委托大学或科研机构进行某些基础研究，那么根据合同所支付的研究费用的65%可直接从公司所得税中抵免。为了鼓励中小企业的技术进步，日本规定，中小企业的科技投入，按当年支出总额的6%抵扣应纳税额。韩国允许企业按营业收入的3%或4%在税前提取“技术开发基金”，并且还可以按发生的技术开发支出的5%或15%直接从税额中抵免。
（四）递延式优惠。包括税款递延、加速折旧、准备金制度。目前，各发达国家普遍允许企业采用加速折旧。日本规定，在科技开发内区投资总资产超过10亿元的高科技公司用于研究开发活动的新固定资产，除了进行正常折旧外，在第一年可根据购置成本按规定的特别折旧率实行特别折旧，其对某些特定产业和项目，加提的特别折旧率，最高可达正常折旧的55%。澳大利亚规定，供研究开发活动专用的厂房和设备支出，每年按50%分3年扣除（即3年可扣除成本的150%）。新加坡现定，为研究开发活动而建造或购置的建筑（不包括土地）。第一年按成本25%提取特别折旧。
五、促进“两型社会”建设提高自主创新能力的税收政策探讨
（一）完善流转税制度。要重点完善现行增值税制，一是要率先在高新技术产业实行消费型增值税，允许抵扣当年新增固定资产或新增固定资产中机器设备所含的进项税金。在增值税制未能转型之前增加特定扣除项目条款，对高新技术企业购进的固定资产所含税额待特许适当抵扣，并将企业取得的（包括自行开发和购进的）“特许权使用费”、“技术转让费”等比照“农产品”、“交通运输费”所含税额按照一定的比例允许扣除。二是应扩大按一般纳税人征收的比重。从事工业生产加工和经营生产资料的科技型中小企业，凡生产场所比较固定，产销环节便于控制，能按会计制度和税务机关的要求核算销项税额、进项税额和应纳税额的，都可核定为增值税一般纳税人。从事科技新产品经销年销售额未达到180万元的中小企业，如会计核算健全，能够提供准确税务资料的，经批准也可核定为增值税一般纳税人。三是要适当提高科技型小规模纳税人的起征点，考虑到我国幅员辽阔、中西部地区与沿海地区经济水平相差悬殊，可以授权省、市、自治区根据当地实际情况在规定的幅度内自行决定。四是要进一步调低科技型工业小规模纳税人的征收率，建议调整为4％，促进科技型小规模纳税人生产经营的正常发展。
（二）改革所得税制度。企业所得税方面：一是加快新所得税法对高新技术企业的优惠政策的落实。新税法对高新技术企业的优惠已经突破了区域性限制，将优惠范围从“国务院批准设立的高新技术企业产业开发区”扩大到“全国范围内”，这一调整并将有力地刺激企业自主创新，促进高新技术企业的发展。切实落实新法优惠政策最关键在于对高新技术企业的认定把关。既要尽快出台具体可行的高新技术企业认定实施细则，明确实施认定的部门和程序，又要认定准确、标准规范，从源头上控制对非高新、假高新的优惠，体现出对真正的拥有自主知识产权和自主创新能力的高新技术企业的支持。二是建立高新技术准备金制度。对目前规模虽小，但有科技发展前途的企业，允许其按销售收入的一定比例在税前提取科技发展准备金，同时限制该准备金在一定时间内(3～5年内)用于研究开发、技术更新和技术培训等方面，对逾期不用或挪作他用的，应补缴税款并加罚滞纳金。三是加大投资抵免力度。如投资新办科技企业可以获得投资额部分比例的税收抵免；建议取消现行税法中“盈利企业”和超额扣除应税所得额“为限”等作法，提高企业研究开发费用抵缴所得税的比例；对科技型企业购买新的资本设备，还可考虑规定一定比例直接抵扣当年的应付税款；对科技型中小企业用税后利润进行研发再投资，给予一定比例退税的支持，准许企业投资的净资产损失可以从应税所得额中扣除。四是放宽费用列支标准。对高新技术企业使用的仪器设备等固定资产全面实行加速折旧，甚至在正常比例以外，对固定资产使用的头几年实行特别折旧扣除；同时，在物价上涨时，对上述固定资产原价按物价指数进行调整。五是降低科技型中小企业的所得税税率。建议年应税所得额在30万元以下的中小企业，适用20%的优惠税率；年应税所得额在10万元以下的中小企业，适用10%的优惠税率。个人所得税方面：对高新技术成果完成人和从事成果产业化实施的科技人员、管理人员应给予更多的税收优惠；对科技创新的劳务报酬所得及资本所得，在提高起征点的同时减半征收个人所得税；来华开展科技创新的专家，其附加减除费用予以增加，税率予以减半。
（三）运用关税实施激励。一是完善和调整与关税相关的税收优惠政策。对国内生产企业为开发、制造重大技术装备而进口的部分关键配套部件和原材料，免征进口关税(或实行先征后返)，进口环节增值税先征后返。认真落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，对承担国家重大科技专项、国际科技计划重点项目或国家重大装备研发项目的科研单位或企业制定专项进口税收优惠政策，主要包括对该类科研单位或企业进口国内不能生产的关键设备、原材料及零部件给予进口税收优惠待遇。二是运用关税政策转变税收优惠的重心。逐步从对进口整机设备的优惠，转变到对国内企业开发具有自主知识产权产品、装备所需重要原材料、关键零部件的优惠上来。三是利用关税政策引导外资投向。逐步缩小内外资企业在进口税收优惠上的差距，利用进口税收政策引导外商投资企业将资金投入到高新技术、现代农业、环境保护等符合科学发展观的领域中去；鼓励外商投资企业延伸产业链条，加大对国家鼓励产业的核心零部件制造领域的投资；鼓励外商投资的加工贸易企业，将技术水平高、增值含量大的生产环节转移到中国。
（四）健全有利于自主创新的税收征管制度。一是要实行科技创新项目立项登记制度。税务部门要与科技管理、贸工等部门协作，强化科技项目的跟踪管理，认真检查、督促企业所享受的税收优惠是否真正用于科技创新事业，从而确保税收优惠政策实施效益的最大化。二是要建立科技创新税收优惠特别申报机制。采用简单有效的反分割规定，防止公司为了获得针对小企业的额外优惠税率或其他优惠而人为将企业实体分为若干部分；对将增加的研发经费支出从正常年度支出中分离，再延时申报的做法，要采取特殊的申报管理规定，防止企业利用不正当的手段骗取研发经费的税收优惠政策。三是要加强对高新技术产业税收优惠的评估考核。实行科技创新成果的验收、鉴定制度，税务部门应会同科技创新行政主管部门，对税收优惠政策的落实情况进行定期评估考核，对曾被认定的科技创新企业，如其不再从事科技创新事业，应立即取消其税收优惠，并责令退还所享受的优惠，甚至视同漏税行为予以严惩。四是要实行税收优惠落实的分析制度。建立统计档案，汇总纳税申报的有关信息，统计各种税收优惠手段的数据，为建立分析模型提供数据源。要建立一套科学的监测评价指标体系，对一定时期一个地区或某一纳税人税收优惠政策执行情况进行评价分析，监督政策的实施效果，减少税收政策的损失。
（五）优化方便创新企业纳税的服务体系。一是要优化办税流程，开辟办税直通车，印制科技企业绿色档案包，凡受理绿色档案包优先办理。简化申请税收优惠的形式和程序，减少办税成本，为首次申请税收优惠的企业开发一套电子咨询系统，采取包括在线申请、特别热线、一站式服务等在内的服务举措。二是要积极完善信息提供机制，通过开办公共政策研讨班、增加接听电话服务热线咨询的人员、与产业联合会进行合作、把科技税收优惠政策汇编成册以及在网站上设立专栏等，增强税收激励政策的透明度与可用性。此外，大力发展税务代理市场，联合各科技促进中心、技术市场等科技中介服务机构，将帮助企业享受有关政策、办理有关手续作为一项重要的工作内容。三是要大力完善电子税务系统，实行计算机审计制度，为科技创新企业会计核算的无纸化创造条件。实行电子申报制度，使科技创新企业通过网络完成税务登记、税务申报、税款划拨等业务，并可查询税收公报、税收政策法规等事宜，既方便企业，也减少政府的开支。
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