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国家税务总局副局长许善达纵论税制改革若干重要问题
最近，国家税务总局副局长许善达在武汉召开的全国税收科研工作会议上，就当前我国经济生活中的一些问题，特别是税制改革及税收工作面临的新情况，作了十分深刻的分析，并提出了具有前瞻性的思路。他着重阐述了五方面的重要问题：
一、财税“两个比重”的问题：税收占ＧＤＰ比重的提高应有一个限度
财税工作有两个基本指标，一是税收占ＧＤＰ比重，二是税收占整个财政收入的比重。我国财税工作的一个重要目标就是提高“两个比重”。这几年我们在提高比重方面下了不少功夫。２００３年我国的ＧＤＰ是１１．６万亿，财政收入是２万多亿，占ＧＤＰ比重接近２０％，成绩是十分显著的。
中共中央十六届三中全会关于深化体制改革、进一步完善社会主义市场经济体制若干问题的决议中，一些提法与过去相比也发生了很大的变化。现在正处在对“两个比重”需要再认识的阶段，但不是不重要。
第一个比重，就是税收占ＧＤＰ的比重。有一个参考数据，美国的财政收入占ＧＤＰ的比重已达３５％左右，中国的比重不到２０％。有人认为我国的这个比重太低。但是，如果美国财政收入中的社保部分剔除不计，其比重只有２１．４％。我国２万多亿的财政收入中是不包括社保费的。如果要跟美国比较，也只能与２１．４％比，而不能跟３５％比。我国近几年来税收增速超过ＧＤＰ增速，按照这样发展下去，３至５年之内就可以达到这个比重。美国是全民式的社保，而我国广大的农民则没有覆盖进去。中国的社保究竟该覆盖多大的面，也是一个值得研究的问题。过去关于社保税写了好多文章，应该先设置一个基本的总体框架。从长远看，社保税肯定要设立，怎么建，税怎么收、怎么支？包不包括广大农民？都是应该考虑的因素。我国在农村实行的联产承包责任制，实质上是一种对广大农民的社保制度。因此，现在仍然用我国“两个比重”的绝对值与外国进行单纯的比较，这种认识已经远远不够了，必须要进一步研究。这是今后５—１０年内对我国财政税收工作产生重大影响的一个问题。
我国现在正面临着一个财政战略问题，税收占ＧＤＰ的比重提高，应有一个限度，绝不是越高越好。其界限是多少为好呢？如果到了某一个时期，这个比重到了一个合适的、相对稳定的数值，我们整个财政资源的分配就必须产生新的思路。我国的“两个比重”离这个相对稳定状态的时间已经不远了。这是我们５—１０年内财政税收工作需要认真考虑的一个问题。在新的形势下，我国财政、税收工作的思路都要进行新的调整。这个问题应及早提到议事日程上来。
二、税制改革的演变过程：“有增有减”从有分歧到分步实施
“总体收入增长，结构有增有减”，是上届政府在税制改革中提出的一个新原则。“有增有减”也是目前财政税收理论研究中出现比较多的一个词语，但也出现了一些分歧。一种观点认为，只能减不能增；另一种正好相反，认为在中国税收占ＧＤＰ比重比较低的情况下，不能减只能增，因为财政资源缺乏，国家宏观调控力量不够，所有减收的政策都不能实施。１９９８年，我国政府决定实施积极的财政政策。就是扩张性或紧缩性政策，扩大支出，减少收入。政府决定只发国债不减税，从需求方拉动经济发展，在供给方不减税，重心在于拉动需求，不在于供给方政策。对于这样的积极财政政策，有一个基本的观点是一致认同的，就是国债不能永远发行下去。随后几年由于我国经济的恢复加速，财政逐渐摆脱了困境，在这种经济相对宽裕的情况下，有一批经济学家提出，我国的积极财政政策不能只在需求方发挥作用，应该在供给方也发挥作用，只有在供给和需求两个方面都实施才符合国情。这种观点得到了越来越多的人支持。在这种背景下，国家税务总局经过研究，提出了“总体收入保持增长、结构上有增有减”的思路。其中有两个针对性：一是表明我们不赞成完全效仿美国的减税政策。我们的减税决不能减少收入，否则就不符合中国的国情。二是不赞成反对任何减税的主张。这就表明赞成积极财政政策要在供给和需求两个方面实施。“总体收入增长、结构有增有减”包含了这么多的丰富内容。２００１年根据这两句话，总局研究税制改革的方案，在方案起草过程中，仍存在很多争论，所以方案一直没有出台。
２００３年召开的十六届三中全会，在《关于进一步完善社会主义市场经济的决定》中，明确提出了增值税转型和企业所得税增加扣除的意见，作为“有增有减”方案中“减”的两个最重要的部分，写进了三中全会的决议，而且明确“分步实施税制改革”。因此税制改革首先是实施，而不是讨论。去年经济工作会议、财政工作会议、税收工作会议，都依据了三中全会的“分步实施”这样一个指导思想。也就是说，“总体收入增长、结构有增有减”已经成为我们当前的一个工作方案，财税政策的一个重大决定。
“分步实施”如何分步呢？这就体现在中共中央关于振兴东北老工业基地等一些文件里。增值税转型和增加企业所得税扣除等税制改革方案的重要内容先在东北施行，可以说已经实施税制改革了。国债问题与税收有关系，今年有两大变化：一是减少国债发行，减少３００亿元；二是国债项目不再全部用于基础设施建设，要拿一部分国债资金用于卫生、教育等方面。在积极财政政策的供给、需求两个方面，都做了调整，需求方表现在国债发行的政策，供给方表现在减税政策上，方针很明确。采取了一些新的有力的决策。
三、税制改革的一个原则：鼓励企业创新，提高企业竞争力
关于“结构有增有减”中“增”和“减”的内容，涉及对现行税制的基本判断问题。第一个判断，就是我国现行若干税种的法定税负偏高。如我国生产型的增值税与欧洲的消费型增值税相比，税负绝对是偏高的；第二个判断，就是内资企业所得税的扣除项目太少，虽然名义税率３３％并不高，但实际税负偏高。实际税负偏高的还不止这两种税。
１９９４年实施税制改革的一个宏观背景就是解决中央与地方的分配问题。在“保护既得利益，保持原税负”的原则下，没有对税制进行很大的调整。经过改革，分税制的目标基本实现。现在提出了“结构有增有减”，其核心就是要解决１９９４年税制改革没有解决的问题。在振兴东北老工业基地的税收政策中，就没有“保持原税负”这种提法，而且还明确中央财政对东北老工业基地有关税收政策执行中造成的减收因素，给予适当补助，表明已不再坚持“保持原税负”。那么法定税负降低的标准是什么？我们认为应该有一个新的原则，即“鼓励企业创新，提高企业竞争力”。我们要学习美国和日本，大大鼓励中国的企业创新，大力地提高企业的竞争力，这应该是一个长远的国家战略问题，而不仅仅是税收政策问题。但是税收无疑是一个很重要的方面。现在的税制仍存在很多制约企业创新、提高竞争力的因素。所以，要解决我们的法定税负偏高问题，研究制定一个鼓励企业创新、提高企业竞争力的税制。要按照“鼓励企业创新、提高企业竞争力”这样一个原则来检验我们新税制改革方案，并按照这个原则逐步完善。
四、增加税收收入的途径：清理税收优惠政策，强化税收征管
如果我们认为现行几个主要税种法定税负都偏高，而又确立了“鼓励企业创新、提高企业竞争力”的税制改革原则，那么就面临一个减税之后如何增加收入的问题。中国不能承受收入总体下降的格局，增收的部分不但要弥补减少的部分，而且还要有一定的总体增长，如果增收不能达到这个目的，则减税的方案就不能实施。因此，第一是总体增长，第二才是减税。能不能作到增，决定了减的方案能否推出。
现在，围绕着要不要减税的争议可以告一段落了。十六届三中全会的决议已经十分明确。但税制改革方案能否最终实施，要看我们的增收工作做得如何。今后重点要研究如何增收、如何抵补减税后还要保持收入增长的问题，这是落实“总体增长、结构有增有减”税制改革方案的关键所在。所以，以前的争论主要在于“减与不减”，现在的重点在于税务部门能否把增收的工作做好。
那么如何增收呢？第一，清理税收优惠政策。因为优惠政策本身就是因为法定税负太高而出台的，法定税负降低后，优惠必然要取消。取消优惠政策，就会使我们减收因素有所缓解。第二，要强化税收征管。根据测算，增值税的征收率１９９５至１９９７年约为５０％，一半税收都流失了。这几年逐步加强管理，打击偷逃骗税，尤其是金税工程实施后，征收率大概达到７０％。为了增值税这几年我们投入很多，社会成本很大，换来了去年２０００亿的增收。但强化征管仍然有一个很大的空间，从金税工程、ＣＴＡＩＳ的推行上以及从最近货运发票、海关代征税款的管理上，我们有信心能够实现强化征管的目标。如果交叉稽核、用防伪税控开具发票实施后，增收潜力是很大的。因此今后的税收征管工作，已经不仅是一项具体的业务工作，而是一项关系到未来５至１０年我们整个国家的财政、税收战略能否实现的问题，即能否通过强化征管来组织更多的财政资源来降低法定税负，使得企业具有创新、竞争能力，保持良好的发展势头。所以强化税收征管已经在整个国家的财税战略中担当重要角色。
五、税收科研工作的方向：研究问题要符合实际，有预见性、前瞻性
近几年，我国经济发展出现很多新情况，经济发展差异越来越大，东部企业发展快，出口成本低，经济日益向大城市集中，贫困地区税源向沿海、向大城市转移，还有弱势群体，包括农民、下岗工的问题。经济税源发展趋势与弱势群体的分布在长期内会形成尖锐矛盾。所以，研究经济税源发展向城市、向东部沿海聚拢的趋势，以及解决弱势群体问题的思路，很有意义。
从税收看，税制本身让税源向东部、向大城市、向发达地区转移，如所得税由总公司集中缴纳，就是使税源向富裕地区转移。这种现象不合理，属于一种倾斜政策，市场经济越发展，这种不合理的倾斜会更大。
在新的形势下，税收工作到底应该是怎样的征管格局？提高起征点，弱势群体减税，征管力量应向税源集中的地方转移。而目前，一边是税收征管人员多了，一边又力量不足，经济发展趋势、税源转移趋势，税收征管怎么办？农业税取消，个体户起征点提高，税源户减少，原有的征管人员怎么力？
我们要降低征收成本，提高投入产出，通过调整人员、合理设置机构来解决。要达到这个目的，必须搞清现状，深入调查，作出决策。人事、机构设置关系到税收征管的战略问题，要拿出带前瞻性的意见。
在税收征管信息化的新情况下，更要集中力量做好税收征管工作。目前，信息化只覆盖到县一级税务机关，县以下税务机构怎么办？因此，我们对征管格局要有新的认识，现在组织格局落后于信息化格局，认识尚未突破。要用人力资源的理论认识，解决这个问题，使税务资源的分布适应税收工作现状及趋势。
税收科研工作一定要加强调查研究，不要从书本到书本，一定要结合实际。研究的问题要符合实际，要有前瞻性、战略性，提出既符合理论的原则、符合中国国情，又符合税收工作实际的论断。希望我们近期的税收科研工作，能够多把握世界、中国、财政、税收的形势，在宏观上把握更准确一些，选择一些重点问题、难题，以及争议比较大的问题、思想认识不统一的问题，学习有关理论，深入调查研究，拿出带有预见性、前瞻性的研究成果。
（宗和）
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